Sendo
a OCDE a progenitora do Principio do Poluidor – Pagador (doravante PPP) a mesma
dá a seguinte definição do mencionado principio [1] “Principio
que se usa para afectar os custos das medidas de prevenção e controlo da
poluição, para estimular a utilização racional dos recursos ambientais escassos
e para evitar distorções ao comércio e ao investimento internacionais”.
O
poluidor deve assim suportar os custos do desenvolvimento das medidas acima
mencionadas decididas pelas autoridades públicas para assegurar que o ambiente
esteja num estado aceitável, isto é, o custo destas medidas deveria
reflectir-se no preço dos bens e serviços que causam a poluição na produção ou
no seu consumo. Daqui depreende-se as duas finalidades do PPP.
Assente
na ideia de que quem causa um dano é responsável e deve suportar as medidas
adequadas á reparação do dano causado, a maioria da doutrina entende no entanto
que o princípio não se reconduz a um simples princípio de responsabilidade
civil. Isto porque o PPP tem um sentido preventivo e não curativo ou
sancionatório. Defende-se que se cada um dos princípios mencionados se
especializar na realização dos fins para os quais está natural e originalmente
mais vocacionado é mais eficaz a prossecução dos fins de melhoria do ambiente e
da qualidade de vida com justiça social e menos custo económico. Assim, o princípio
da responsabilidade civil dedicar-se-ia á reparação dos danos causados às vítimas
e o PPP á precaução, prevenção e redistribuição dos custos de poluição.
Aos
poluidores é dada a opção entre deixar de poluir ou suportar o custo económico
em favor do estado, tendo de escolher a mais vantajosa. Ou se dá uma redução da
poluição a um nível aceitável ou se dá a criação de um fundo público destinado
ao combate de poluição residual ou acidental; auxilio às vítimas e
financiamento das despesas públicas de administração, planeamento e execução de
política ambiental.
O
valor a pagar deve ser proporcional aos custos de precaução e prevenção e não
proporcional aos danos causados, mais uma vez manifestando-se a ideia do carácter
não sancionatório do PPP. Actua portanto a priori, antes de independentemente
dos danos ao ambiente terem ocorrido [2].
Tendo
em conta esta ideia o resultado será sempre vantajoso uma vez que ou deixa
praticamente de haver poluição ou a poluição se reduz a níveis aceitáveis e os
poderes públicos responsáveis passam a dispor de verbas para combater a
poluição sem onerar os contribuintes em geral. É entendido que os contribuintes
não devem custear através dos impostos as medidas dos poderes públicos. Estas
devem ser custeadas pelos poluidores[3]. Defende-se
então a angariação coactiva de fundos entre os poluidores destinados ao
financiamento da política de protecção do ambiente.
Cláusula de
Salvaguarda- Artigo 191 nº2 2 Parágrafo Do Tratado de Funcionamento da União Europeia
(doravante TFUE)
Artigo 191 nº 2,2º
parágrafo
“Neste contexto, as medidas de
harmonização destinadas a satisfazer exigências em matéria de protecção do
ambiente incluirão, nos casos adequados, uma cláusula de salvaguarda
autorizando os Estados-Membros a tomar, por razões ambientais não económicas,
medidas provisórias sujeitas a um processo de controlo da União”
Presente
no artigo 191 nº2 2º parágrafo, é entendida como reflexo da transversalidade da
política ambiental, dando abertura aos Estados Membros para que possam adoptar
um mecanismo de protecção ambiental por razões não económicas. Quer isto dizer
que os Estados Membros podem recorrer a esta cláusula sempre que entendam que o
ambiente não foi suficientemente considerado na tomada de decisão europeia e se
justifica a sua não aplicação, aplicando-se antes um regime nacional mais
rigoroso ou a conjugação de ambos os regimes, um comunitário e um nacional.
Em
causa está a denominada poluição normativa que ocorre sempre que as normas
vigentes são pretensamente conformes ao PPP mas na realidade pelo seu conteúdo ou
aplicação não o observam rigorosamente ou levam a autênticas “licenças gratuitas
de poluição”[4]
Objectivos do PPP
artigo 191 nº2 TFUE
“A política da União no domínio do
ambiente terá por objectivo atingir um nível de protecção elevado, tendo em
conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União.
Basear-se-á nos princípios da precaução e da acção preventiva, da correcção e
do poluidor-pagador”
Parte
da doutrina entende desde logo que é exigível uma obrigação de resultado ao
exigir um nível de protecção elevada como fim. Para tal há que recorrer aos
princípios elencados cabendo definir de forma breve em que consiste cada um.
No
que toca ao Princípio da Precaução, acrescentado pelo Tratado de Maastricht,
exige actuação mesmo antes do princípio da prevenção impor qualquer actuação
preventiva [5].
Já o Princípio da Prevenção tem como objectivo evitar os danos dando particular
atenção ao controlo das fontes de poluição.
O
Princípio da correção na fonte [6], Princípio
legitimador do encerramento das fronteiras aos resíduos tóxicos provenientes de
outros estados impedindo aquilo a que se chamou “turismo de resíduos”, visa pesquisar
as causas da poluição para as eliminar e evitar que se repitam.
Por
fim, o PPP, por força do qual é possível a fiscalização da legalidade de uma
medida adoptada no âmbito de qualquer outra política comunitária em função da
sua conformidade com os princípios de política do ambiente, nomeadamente a
susceptibilidade de controlo e anulação judicial de medidas que não respeitem este
princípio.
Para
grande parte da Doutrina, os princípios da precaução, prevenção e correcção na
fonte são subprincípios do PPP que foram autonomizados facilitando a aplicação
e controlo judicial de aplicação do princípio.
Fins do PPP
Como
mencionado, supra, o PPP tem como fim afectar os custos das medidas de prevenção
e controlo da poluição, estimular o uso racional dos recursos ambientais,
estimular o uso racional dos recursos ambientais escassos e evitar distorções ao
comércio e investimentos internacionais.
Prevenção
e Precaução
Usando
a conhecida expressão “Mais vale prevenir que remediar”, pretende-se evitar a
ocorrência dos danos e não a sua reparação, isto porque ou não e possível a restituição
in natura ou sendo-a é muito onerosa para o poluidor.
É
de recordar que há limites á função preventiva da reparação, ou seja, não é
possível indeminizações superiores ao dano ambiental real, não sendo permitido
aos tribunais a aplicação de indeminizações exemplares [7] [8]
Equidade
na redistribuição dos custos das medidas públicas
O
fim da redistribuição pressupõe equilíbrio entre as receitas públicas
resultantes dos pagamentos dos poluidores e as despesas públicas na protecção
do ambiente.
Quem é o poluidor?
Divergente
na doutrina, esta contenda nem sempre é de fácil resolução. Questões como e se
for a produção do bem poluente? E se for o próprio bem causador de poluição? E se
forem ambos?
Entende-se
que se for o bem o factor de poluição o poluidor é o consumidor, se for a
produção de bem será o produtor, isto porque ambos exercem a actividade de
consumo e produção respectivamente com intenção.
E
se quer o bem, quer a sua produção forem poluentes? [9]
Entende-se
que materialmente quem cria o produto e o coloca no mercado á disposição é o
poluidor mas formalmente entende-se que é quem fisicamente o utiliza, isto é, o
consumidor.
Para
a Comunidade Europeia o poluidor é “aquele que degrada directa ou
indirectamente o ambiente ou cria condições que levam a essa degradação” [10].
Esta definição não nos fornece um critério de resolução da questão levantada.
Assim,
a maioria da doutrina entende que o poluidor é aquele que tem o poder de
controlo sobre as condições que levam á ocorrência de poluição podendo preveni-las
ou tomar precauções para evitar que ocorram.
O que paga o poluidor?
Para
a OCDE o poluidor deve suportar os custos do desenvolvimento das medidas
decididas pelas autoridades públicas para assegurar que o ambiente esteja num
estado aceitável. Isto engloba custos directos (os de prevenção), bem como os
indirectos (custos de administração inerentes ao desenvolvimento das políticas
ambientais).
Quem paga realmente? - Repercussão
Inerente
ao PPP está um fenómeno de repercussão que consiste na não coincidência entre o
sujeito sobre quem cabe a obrigação de entregar o imposto e quem efectivamente
o paga. Isto decorre da possibilidade que alguns agentes económicos têm de transferência
para outrem dos encargos a que estão sujeitos [11].
Cumpre
agora diferenciar a repercussão externa da interna. Repercussão externa
surge quando certos poluidores, nomeadamente os produtores, gozam da
possibilidade de fazer os consumidores suportar através de aumento de preços,
os pagamentos que tiveram que efectuar. Já a Repercussão interna reflecte-se
nos custos de transferência dentro da própria empresa através dos preços dos
factores de produção, nomeadamente na contração das despesas como o factor de
trabalho, de matéria-prima e de capital.
O
fenómeno da repercussão é neste cenário natural e compreensível sendo ainda
assim mais vantajoso a aplicação do PPP.
Uma
vez aumentados os preços dar-se-á uma desejável contração da procura do produto
que é em si mesmo poluente ou cuja produção ou consumo são geradores de
poluição, diminuindo assim os níveis de poluição.
Bibliografia
· Gomes, Carla Amado, Introdução ao
direito do Ambiente AAFDL 2012
· La Questione Ambientale
· Aragão, Maria Alexandra, Princípio do Poluidor
– Pagador, Pedra Angular da Política Comunitária do ambiente 1997
· Silva, Vasco Pereira da, Lições de
direito do ambiente 2002
Cátia
Simão nº18071
[1] Recomendação do conselho sobre princípios
orientadores relativos aos aspectos económicos internacionais das políticas
ambientais (Rec 128 de 26 maio de 1972)
[2] ARAGÃO, Maria Alexandra –
Princípio do Poluidor-Pagador pg 49.
[4] ARAGÃO, Maria Alexandra –
Princípio do Poluidor-Pagador pg 55
[5]
Primeira
adopção expressa foi em 1987 na 2ª conferência internacional sobre a proteção
do Mar do Norte “Emissões de poluição potencialmente poluentes deveriam ser reduzidas
mesmo q não haja prova cientifica evidente do nexo de causalidade”.
[7] ARAGÃO, Maria Alexandra –
Princípio do Poluidor-Pagador pg 83 “O agente conhecendo perfeitamente as
consequências dos seus actos, não recua perante elas porque a actividade lesiva
é fonte de ganhos substanciais.
[8] Para Isabel Rosmaninho o PPP tem
mais duas funções, uma função de incentivo e uma função de redistribuição.
[9]
Por exemplo, fabrico e utilização na agricultura de adubos azotados.
[10] Comunicação anexa á recomendação
do Conselho de 3 março de 1975.
[11] Base das críticas do PPP.
Invoca-se que o PPP “compra o direito a poluir” onde o preço nem é pago pelos
poluidores, criando uma situação de injustiça e geradora de inflação.
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