I. De objecto complexo[1],
o Direito do Ambiente é, ele próprio, um Direito
da Complexidade [2].
Não espanta: a indeterminação e variabilidade do(s) seu(s) objecto(s) e missões
fazem com que ele se apresente, em último termo, como um “Direito da Ponderação”[3].
Ora, só pondera quem sopesa interesses e valores conflituantes e que, portanto,
não possui decisões automáticas nem definitivas. Desta complexidade ontológica resulta, de forma necessária,
uma complexidade estrutural. Ou seja:
se o ser (o seu objecto/missão) do
Direito do Ambiente é algo de complexo, daqui decorre que o seu modo de ser também o seja. As decisões
jurídicas em matéria de ambiente não são, assim, lineares. Esta não-linearidade
é explicável, em grande parte, pela tal miscelânea de interesses que se colocam
e aos quais o Direito do Ambiente tem de oferecer critérios. Pense-se, por
exemplo, nas tensões entre preservação de bens naturais/iniciativa económica; destinatário
primário do acto/terceiros; juízos de actualidade (presente)/juízos de prognose
(futuro); pretensões de estabilidade/sujeição ao risco e consequente
variabilidade. Mas se estes binómios se revelam sobretudo quanto ao conteúdo
das decisões ambientais, não menor complexidade apresenta a própria forma de
decidir: o procedimento ambiental é, também ele, complexo. Nada de estranho:
sendo o procedimento a “arena” de composição de interesses privados[4]
perante o olhar atento do júri público, a sua complexidade é, afinal, reflexo da
complexidade que acompanha o objecto do Direito do Ambiente.[5]
II. Exemplo candente desta
complexidade endémica é o procedimento de avaliação de impacto ambiental.[6]
Eis alguns traços: a sua (sub)funcionalização a um procedimento licenciador
posterior; a multiplicidade de entidades intervenientes; as exigências de
participação procedimental alargada; a tecnicidade presente no conteúdo das
decisões a tomar; a sequência múltipla de actos, de origem diversa, que darão
por fim origem à declaração de impacto ambiental. É neste quadro que se inserem
as linhas que se seguem. A base do estudo é, pois, o regime de avaliação de
impacto ambiental. Das variadas questões que levanta, seleccionou-se, como núcleo
problemático, a declaração de impacto ambiental. Mais concretamente: a
estrutura relacional desse acto - eis
o “antes” e o “depois”. Na verdade, a declaração de impacto ambiental prova bem
o não-isolacionismo de qualquer conduta administrativa: há sempre um pré-texto
que a condiciona e um pós-texto que é por ela condicionado. Esta é, afinal, a
marca da Administração Pública do Estado (Pós-)Social e da
infra-estruturalidade que lhe está subjacente. [7]
Concretizando: tratar-se-á da eficácia dos actos que antecedem a declaração de
impacto ambiental e a eficácia desta sobre os actos que lhe são posteriores. Em
especial, aquilatar-se-á das margens de vinculação e de discricionariedade que
se geram nesses percursos. Em forma de interrogações, surgem, então, duas: i) estará o acto de declaração de
impacto ambiental vinculado aos actos intra-procedimentais entretanto
produzidos?; ii) quais os efeitos da
declaração de impacto ambiental sobre actos (licenciadores) posteriores? Esta
busca pelo “antes” e pelo “depois” possui, no entanto, um objectivo que se
prende com o “agora”: afinal, só contextualizando desta forma a declaração de
impacto ambiental se aquilatará do seu sentido.
III. A emissão da dia, embora não marque o encerramento
definitivo do procedimento de avaliação de impacto ambiental[8],
põe termo à sua fase decisória. Servido o raia
para a avaliação dos efeitos ambientais de determinados projectos[9],
aquela declaração constitui, no fundo, a síntese do exercício de ponderação que
se haja realizado ao longo do procedimento. Do que resultam, como alternativas
do seu conteúdo, três possibilidades: i) favorável;
ii) condicionalmente favorável; iii) desfavorável (art. 17.º). Tendo
como crivo os efeitos ambientais de determinado projecto, das três, uma: ou o
projecto cumpre; ou cumpre com reservas a serem especificadas e posteriormente
cumpridas na sua execução; ou não cumpre. Quanto à competência para a sua
emissão, o art. 18.º reserva-a ao ministro responsável pela área do ambiente,
numa solução não totalmente incontroversa: na verdade, a competência
ministerial parece inculcar uma certa carga de politicidade de uma decisão que, no fundo, é técnica.[10]
Este ponto é ilustrativo da verdadeira dispersão decisória que marca todo o
procedimento de avaliação de impacto ambiental. Mais do que o analisar na sua
perspectiva estática, atente-se na sua dinâmica, i. é, nos sucessivos actos a
que dá lugar. Ultrapassando a fase inicial do procedimento (que, em síntese, se
concretiza nos seguintes momentos: apresentação do estudo de impacto ambiental
à entidade licenciadora - remessa para a autoridade de aia - apreciação técnica pela comissão de avaliação - fase
de participação pública)[11],
interessam os três momentos finais e que se consubstanciam em três, sequenciais,
de origem diversa: i) parecer final
da Comissão de Avaliação (art. 16.º/1); ii)
proposta de dia da autoridade
de aia ao ministro responsável pela área do ambiente (art. 16.º/2); iii) a dia
propriamente dita, a emitir por este último (arts. 17.º e 18.º). Ora, aqui
surge o ponto que dá lugar ao primeiro dos problemas acima identificado: qual a
relação entre estes três momentos ao nível da eficácia sucessiva de uns sobre
os outros? A resposta à questão exige que se clarifique a “natureza” de cada um
destes actos.
IV. Quanto à dia propriamente dita, está hoje
afastado o debate em torno da sua qualificação como mero “parecer técnico” e
das suas repercussões no posterior acto licenciador.[12]
Trata-se, na verdade, de um verdadeiro acto administrativo, ainda que inserido
num sub-procedimento funcionalmente dependente de um outro ulterior, o que leva
a que se possa falar, no que à totalidade do procedimento de licenciamento diz
respeito, de um “procedimento escalonado”.[13]
Destas relações com o “depois” se dará conta adiante. Importa agora tratar o “antes”:
em que medida a dia se encontra
vinculada aos anteriores parecer e proposta? No que surge uma outra
interrogação: e qual a relação entre o parecer final da Comissão de Avaliação e
a proposta de dia por parte da
Autoridade de aia? Um ponto prévio
parece estar assente: nem o parecer final da Comissão de Avaliação nem a
proposta de dia da parte
da Autoridade de aia constituem
veros actos administrativos, ou seja, actos decisórios. Trata-se, antes, de actos
preparatórios[14]
ou, noutra terminologia, actos instrumentais[15]
em relação ao acto de declaração de impacto ambiental, esse sim decisório.[16]
Quanto ao primeiro (o parecer final da Comissão de Avaliação), surge pacífica a
sua qualificação como parecer e, na falta de disposição em contrário, a sua
natureza não-vinculativa (cfr. art. 98.º/2 CPA)[17].
Quanto ao segundo (a proposta de dia
da Autoridade de aia), parece
tratar-se de uma “recomendação”, no sentido em que se trataria de um acto
opinativo no qual o órgão emissor indicaria ao órgão destinatário uma tendência
de decisão, embora esta não fosse vinculativa.[18]
Neste cenário, poder-se-ia chegar à circunstância de, por exemplo, o primeiro
acto se mostrar desfavorável, o segundo condicionalmente favorável e o terceiro
favorável. Ou seja: não haveria qualquer vinculação intra-procedimental. A Comissão
de Avaliação daria o seu parecer num certo sentido, sentido esse que poderia
ser alterado de forma discricionária pela Autoridade de aia na sua proposta, sendo que tudo isto poderia ainda ser
alterado na decisão final do Ministro.[19]
V. Ora, este cenário de total
não-vinculatividade intra-procedimental surge altamente problemático.[20]
Na verdade, admiti-lo significa admitir a total irrelevância da componente técnica
de todo o procedimento de avaliação de impacto ambiental. Um projecto que,
ponderados os pareceres técnicos e os resultados da consulta pública, devesse
ser chumbado, poderia acabar aprovado; sendo só por si altamente questionável,
esta consequência ganha ainda outra dimensão se se considerar a circunstância
já sinalizada de ser a um órgão de carga política
que cabe a emissão da decisão final. Neste contexto, bem cabe a pergunta:
se a decisão ministerial é, no fim de contas, totalmente livre, de que serviu
todo o anterior procedimento tendente à aquisição de informação técnica
relevante quanto aos seus efeitos ambientais? A solução do problema passa, ao que
se julga, por uma correcta re-compreensão de dois fenómenos: i) a ligação Técnica-Direito; ii) consequentemente, a influência da
primeira na regulação de momentos de discricionariedade. Quanto ao primeiro,
convém salientar que a tecnicização das decisões jurídicas não implica, de
forma necessária, uma qualquer “fuga do e ao Direito”.[21]
Se decisões jurídicas dependem da Técnica isso é consequência de uma “autorização”
do Direito. No que não significa, portanto, uma total ausência de
vinculatividade e de controlo da e sobre decisões técnicas. Antes, o que há é
uma “recepção” destas enquanto parâmetro de decisões jurídicas. Noutros termos:
a decisão jurídica acolhe, como válidas, as premissas técnicas; mas isso não
significa que estas não fiquem totalmente imunes ao controlo jurídico. Ou seja:
o facto de se remeter para a técnica não implica a criação de um espaço livre
(a afamada e em crise “discricionariedade técnica”) do controlo jurídico. Por
outro lado, e entrando no segundo aspecto, o que acontece é que as decisões
técnicas surgem, no fundo, como forma de regulação de espaços que, sob o ponto
de vista jurídico, seriam de discricionariedade. A técnica tem, noutros termos,
um efeito “preclusivo” sobre parte das condicionantes de facto que motivam uma
decisão jurídica à partida discricionária.
VI. Aplicadas ao problema que se vem
tratando, as conclusões anteriores só podem levar a esta conclusão: a
declaração de impacto ambiental, a tomar pelo ministro responsável pela área do
ambiente, não é totalmente discricionária, no sentido de não-vinculada pelos
anteriores parecer e proposta.[22]
Antes, aquilo que em sede instrutória já foi tido por assente, funciona agora,
no momento da decisão final de procedimento, como “adquirido” e, por esse
motivo, intransponível. Tratando-se de um mecanismo eminentemente técnico, a
avaliação de impacto ambiental e, por consequência, o seu acto-charneira, a dia, não podem deixar de assumir aquelas
que tiverem sido as conclusões do órgão técnico do procedimento: a Comissão de
Avaliação. Noutros termos: reconhecendo no art. 18.º uma norma de competência
para a emissão de um acto autorizativo, decorre da sua implicação procedimental
a circunstância de a sua emissão ficar, no que aos aspectos técnicos diz
respeito, às conclusões anteriores. Ou seja: parte da previsão da norma que
habilita à prática do acto é, na verdade, preenchida por decisões técnicas. No
fundo: a técnica e a suas resoluções são uma forma de regulação de espaços
discricionários.[23]
[24]No
que, em termos práticos, resulta no seguinte: uma pronúncia desfavorável sob o
ponto de vista técnico preclude a
possibilidade de a dia se vir a
revelar favorável. Mas já o contrário não sucede: o facto de o parecer da
Comissão de Avaliação apresentar uma resposta positiva não implica que a dia tenha conteúdo favorável. Uma
apreciação técnica do projecto positiva é, assim, condição necessária mas não
suficiente, de uma declaração de impacto ambiental favorável.[25]
Há nesta solução, como se verá adiante,
um claro paralelo com o que acontece ao nível das relações entre a dia e os actos licenciadores
posteriores. Por identidade de razões, merece idêntica resposta o problema das
relações entre o parecer final da Comissão de Avaliação e a proposta da entidade
de aia: o parecer é condição
necessária, mas não suficiente de uma proposta em sentido positivo. Em síntese:
ao contrário do cenário de alguma esquizofrenia que acima se colocou, o que
resulta destas considerações é a necessidade de a declaração de impacto
ambiental vir precedida de um parecer técnico favorável. A decisão ministerial
não é, assim, totalmente a-vinculada. Só isto se coaduna com: i) o desdobramento procedimental da
avaliação de impacto ambiental; ii) um
correcto entendimento do papel da Técnica nas decisões jurídicas; iii) uma abordagem operativa da
discricionariedade.
VII. Resolvida a primeira questão,
entre-se na segunda. Emitida a declaração de impacto ambiental, trata-se agora
de saber qual a sua vinculatividade em relação a actos autorizativos
posteriores. Mais do que salientar o que à face do art. 20.º do raia é hoje uma evidência, ou seja, de
que os actos autorizativos posteriores carecem, sob pena de nulidade, de uma
declaração de impacto ambiental favorável ou condicionalmente favorável[26],
impõe-se duas breves notas de cariz funcional.
A primeira para explicar o facto de isto ter que ser assim; a segunda para
explicar os graus de vinculação que aqui se apresentam. A imposição do desvalor
nulidade para actos autorizativos posteriores a uma declaração de impacto
ambiental desfavorável ilustra a integração dos factores ambientais nos procedimentos
decisórios ulteriores. Ou seja: por mais interesses que haja ainda a ponderar e
tomar em consideração, os ambientais ficam, desde a dia, definidos. O que significa, por outro lado, que o
regime de avaliação do impacto ambiental é integrado num continuum procedimental que se desenrola em termos faseados,
escalonados. Esta sua integração não significa, no entanto, qualquer diluição
do valor autónomo da declaração de impacto ambiental: ela continua ser um acto
administrativo decisório e, por isso, jurisdicionalmente impugnável. A relação
que se estabelece entre a dia e os
actos autorizativos posteriores não significa a transformação destes últimos em
actos horizontalmente definitivos e aquela em mero acto procedimental; antes,
há uma relação de acto pressuposto-acto consequente.[27]
[28]
VIII. A segunda nota prende-se com um
esclarecimento que talvez surja redundante em relação ao que já foi sendo dito:
o facto de a declaração de impacto ambiental se mostrar “vinculativa” em
relação a actos autorizativos posteriores apenas significa, se assim se pode
dizer, uma vinculação pela negativa. Ou
seja: a circunstância de o projecto em causa receber uma dia favorável nada diz quanto ao seu
destino final - ele pode ainda ser chumbado em procedimentos ulteriores.[29]
Como se disse em relação às relações intra-procedimentais em sede de raia: uma declaração de impaco ambiental
favorável é condição necessária mas não suficiente para o licenciamento do
projecto. Mas desta consideração, óbivia, decorre uma outra: o facto de o
projecto já ter merecido, sob o ponto de vista do seu impacto ambiental, um “sim”
da parte da Administração, daí decorre que um eventual chumbo ulterior se tenha
que escudar noutras razões que não de impacto ambiental. O mesmo é dizer: assim
que aposta uma declaração de impacto ambiental favorável, o projecto leva o
rótulo de admissível, sob o ponto de vista do efeito ambiental. Também aqui se
poderá falar, pela positiva, de um
efeito preclusivo. A conformidade a nível de impacto ambiental fica assente.[30]
IX. Analisadas as questões a se
propuseram estas linhas, bem pode colocar-se a seguinte dúvida: a declaração de
impacto ambiental, em si mesma, nada vale: ela é condicionada pelo “antes” e só
revela verdadeira eficácia no “depois”. Bem pode ser verdade. Acontece, porém,
que o “antes” e o “depois” são sempre momentos de referência em relação a um…
agora. O antes viva para o agora; o
depois vive do agora. Daí a
centralidade da declaração de impacto ambiental.
[1] Cfr., a este respeito, Carla
Amado Gomes, O Ambiente como
Objecto e os objectos do Direito do Ambiente, in RJUA, 11/12, 1999, no
qual a A. identifica, como traços dessa complexidade, o facto de a construção
do ambiente enquanto bem jurídico estar, desde logo, sujeito às
pré-compreensões que se tenham relativamente ao próprio fenómeno ambiental (pp.
46-7); daí que, por exemplo, surjam dúvidas sobre a possibilidade de uma
acepção ampla de ambiente, no qual se incluiriam também os bens culturais. A A.
acaba por reduzir o núcleo do Direito do Ambiente ao Direito dos Recursos Naturais, (pp. 58 ss.) já que, como afirma: “uma concepção unitária de Direito do
Ambiente só é possível se restringirmos o objecto ambiente à sua significação operativa, ou seja, aos
recursos naturais. (…) O núcleo do Direito do Ambiente corresponde aos recursos
naturais”. V., no entanto, as conclusões algo diversas a que chega já em Risco e Modificação do Acto Autorizativo
Concretizador de Deveres de Protecção do Ambiente, Coimbra, Coimbra
Editora, 2007, pp. 126 ss. e 167 e ss. e em Introdução
ao Direito do Ambiente, Lisboa, AAFDL, 2012, pp. 23-25, identificando agora os “bens ambientais”, enquanto bens
naturais carecidos de protecção, como o objecto do Direito do Ambiente, deles
distinguindo os recursos naturais e, consequentemente, o Direito dos Recursos
Naturais, mais virado para a exploração económica de bens naturais. O ponto que
se quer salientar é, pois, o da complexidade (no sentido de indefinição) que
aqui vai ínsita: um ramo de Direito que tem como tarefa primeira a quebra dos
obstáculos relativos à definição do objecto começa por ser, logo, um ramo
complexo.
[2] Importando as palavras de Collaço Antunes, O
Direito ao Ambiente como Direito da Complexidade, in RJUA, 10, 1998, passim.
[3] Cfr., a respeito da ponderação no processo decisório
ambiental, Gomes Canotilho, Relações Jurídicas Poligonais, Ponderação
Ecológica e Controlo Judicial Preventivo, in RJUA, 1, 1994, pp. 58 ss.
[4] Sobre o papel do procedimento enquanto mecanismo de
ponderação (pública), de vários interesses, cfr., por todos, David Duarte, Procedimentalização, Participação e Fundamentação: Para uma
Concretização do Princípio da Imparcialidade Administrativa como Parâmetro
Decisório, Coimbra, Almedina, 1996, pp.
101-105 e João Loureiro, O Procedimento Administrativo entre a
Eficiência e a Garantia dos Particulares (Algumas Considerações), Coimbra, BFDUC,
1995, pp. 65 ss.
[5] Sobre o papel central do aspecto “procedimento” na
realização do Direito do Ambiente, cfr., entre tantos, Gomes Canotilho, Procedimento
Administrativo e Defesa do Ambiente, in RLJ,
1990/91, n.º 3794 ss., passim.
[6] Doravante, RAIA: DL 69/2000, alterado e republicado
pelo DL 197/2005. Todas as referências a artigos que se façam no texto sem
outra indicação reportam-se a este diploma.
[7] Sobre este aspecto, cfr., por todos, Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Admininstrativo Perdido, Coimbra,
Almedina, 1996, pp. 122 ss.
[8] Já que procedimento inclui ainda uma fase de
pós-avaliação (arts. 27.º-31.º), tendente, no essencial, a avaliar o grau de
cumprimento dos projectos licenciados com os termos da DIA. Cfr., a respeito da
importância deste fase de pós-diagnóstico, entre outros, Vasco Pereira da
Silva, Verde - Cor de Direito (Lições de
Direito do Ambiente), Coimbra, Almedina, 2002, pp. 167-168; ainda que
a título prospectivo, às portas da
reforma que levaria ao actual regime, Maria
Alexandra Aragão/José Eduardo Figueiredo Dias, Presente e Futuro da AIA em Portugal: notas sobre uma “reforma
anunciada”, in Revista do CEDOUA, 2,
1998, pp. 107-108;
[9] Cfr. arts. 1.º/1 e 2.º e) e j) do RAIA.
[10] Vejam-se as críticas a esta solução em Vasco Pereira
da Silva, ult. ob cit., pp. 161-162; Maria Alexandra Aragão/José Eduardo Figueiredo
Dias/Maria Ana Barradas, O Novo
Regime da AIA: avaliação de previsíveis impactes legislativos, in Revista do CEDOUA, 1, 2000, p. 83; e
ainda José Eduardo Figueiredo Dias/Maria
Alexandra Aragão/Maria Ana Barradas, Regime
Jurídico de Avaliação de Impacte Ambiental, Coimbra, CEDOUA, 2002, pp. 68
ss., dando conta do facto de a proposta de regime de AIA posta à discussão em
1999 se ter optado por uma solução dual: competência ministerial nos projectos
do Anexo I; competência da Autoridade de AIA nos projectos do Anexo II: algo
que não viria a ser acolhido, segundo os AA., por motivos “mais políticos que jurídicos”.
[11] Cfr. arts. 12.º-15.º do RAIA. Para uma descrição
destas fases v., desenvolvidamente, Catarina
Moreno Pina, Os Regime de
Avaliação de Impacte Ambietal e de Avaliação Ambiental Estratégica, pp.
110-150.
[12] Cfr. o cotejo das várias posições que então se
manifestavam em Vasco Pereira da Silva,
últ. ob. cit., pp. 163-4 e,
especialmente, em Collaço Antunes,
O Porcedimento Administrativo de
Avaliação de Impacte Ambiental, Coimbra, Almedina, 1998, pp. 600 e ss.,
optando por, embora admitir que a DIA se coroporizava, formalmente, num
parecer, considerar que, materialmente, se tratava de um acto vinculativo,
tendo em conta um reposicionamento da actividade discricionária da
Administração e a componente científica de todo o procedimento de avaliação de
impacto ambiental (p. 637); ainda, do mesmo A., O Acto de Avaliação de Impacte Ambiental entre Discricionariedade e
Vinculação: Velhas Fronteiras e Novos Caminhos Procedimentais da
Discricionariedade Administrativa, in RJUA,
1, 1994, pp. 57 ss., e, em especial, nota 16; por fim, Pedro Gaspar, A Avaliação de Impacto Ambiental, in RJUA, 14, 2000, pp. 126 ss.
[13] Sobre este conceito, de resto importado da doutrina
alemã (gestuften Vehrfahren), cfr., Vasco Pereira da Silva, Em Busca…cit., pp. 461 ss.
[14] Acolhendo o conceito presente em Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos,
Direito Administrativo Geral, III,
2.ª ed., 2009, p. 103.
[15] Diogo Freitas do
Amaral, Curso de Direito
Administrativo, II, 2.ª ed., 2011, pp. 200 ss.
[16] Note-se que não se tratam sequer de “pré-decisões”, na
medida em que esta é já uma categoria de actos decisórios. De pré-decisão pode
falar-se, isso sim, do acto de DIA, já que ele resolve uma questão de cujo
desfecho depende juridicamente a adopção final de licenciamento (e não,
portanto, um acto parcial, no qual se resolveria uma parte da pretensão que
habilitaria já a actividade pretendida). Sobre estes conceitos, cfr. Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos,
ob. cit., pp. 103 e 104; e Diogo
Freitas do Amaral, ob. cit., p. 294.
[17] Assim, p. ex., Catarina
Moreno Pina, ob. cit., p. 177.
[18] Diogo Freitas do
Amaral, ob. cit., p. 304.
[19] Configurando desta forma o cenário, cfr. Catarina Moreno Pina, ob. cit., p. 177; Quanto à relação entre
proposta e DIA, veja-se, em termos lapidares, no sentido da não-vinculação, a
posição de Luis S. Cabral Moncada,
A Relação Jurídica Administrativa,
Coimbra, Coimbra Editora, 2009, p.
803: “A decisão ministerial é
integralmente livre, o que significa que não fica minimamente vinculada pelo
parecer final da CA”. O A. parece então pressupor que entre o relatório
final da CA e a proposta de DIA existiria, sim, uma relação de vinculação
(veja-se neste sentido que o A. entende que a Autoridade de AIA se limita a “remeter”
o parecer final da CA ao Ministro). O mesmo parece pressupor Carla Amado Gomes, Risco e Modificação…cit., p. 568, quando assume que o parecer da CA
será “homologado” pela Autoridade de AIA. Diferentemente, Catarina Moreno Pina, ob. cit., pp. 155 e 177, parece
pressupor que haveria ainda espaço para alguma margem de conformação da parte
da Autoridade de AIA, baseada na circunstância de o art. 7.º/2 j) do RAIA expressamente lhe cometer a
competência de “fazer a proposta de DIA ao ministro responsável”.
[20] Neste sentido, cfr. Vasco
Pereira da Silva, Verde - Cor de
Direito…cit., pp. 161-162, criticando ausência de parâmetros legais de
decisão; José Eduardo Figueiredo Dias,
Direito Constitucional e Administrativo
do Ambiente, 2.ª ed., Almedina, 2007, pp. 90-91; Catarina Moreno Pina, ob.
cit., pp. 179-80.
[21] Cfr., em sentidos diferentes, mas próximos do que se
refere no texto, as observações de Paulo
Otero, Legalidade e Administração
Pública, Coimbra, Almedina, 2003 pp.
764 ss; Carla Amado Gomes, Risco e Modificação…cit., pp. 461 ss. e Tiago Antunes, O Ambiente entre o Direito e a Técnica, Lisboa, AAFDL, 2003, passim
e esp. pp. 23 ss.
[22] Já assim, ainda que parecendo concluir em termos de
direito a constituir, Carla Amado Gomes,
Risco e Modificação…cit., p. 570,
quando defende a eficácia preclusiva e vinculativa de pareceres técnicos sobre
actos decisórios ulteriores.
[23] As conclusões técnicas aparecem, então, como normas
(do caso) convergentes reguladoras de espaços discricionários. Para o conceito
de normas convergentes cfr. Davida Duarte,
A Norma de Legalidade Procedimental
Administrativa, Coimbra, Almedina, 2005, pp. 557 e ss.
[24] Nestes exactos termos, cfr. as reflexões de Collaço Antunes, ainda que à luz do
antigo regime, em O Acto de Avaliação…cit.,
pp. 57 ss.
[25] Isto no pressuposto de o parecer final da Comissão de
Avaliação apresentar um sentido inequívoco, i. é, positivo ou negativo. Na
hipótese de, à semelhança do que se prevê para a própria DIA, o parecer se
apresentar condicionalmente favorável, daí se segue que a DIA, a ser favorável,
apenas o poderá ser em termos igualmente condicionados.
[26] Sobre isto, problematizando em especial a bondade de
se associar o desvalor da nulidade, cfr. Catarina
Moreno Pina, ob cit., pp.
158-9. Note-se que a solução da nulidade é a única capaz de salvar os efeitos
de uma DIA desfavorável; caso se tratasse de mera anulabilidade, a hipótese da
sua “sanação” deixaria para trás, de forma irremediável, a avaliação ambiental.
[27] Cfr. estes conceitos em Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, ob. cit., pp. 104-105.
[28] Sobre a eficácia vinculante de uma DIA desfavorável
nos actos licenciadores posteriores e o seu siginificado cfr., entre outros, José Eduardo Figueiredo Dias/Maria Alexandra
Aragão/Maria Ana Barradas, ob.
cit., p. 73; Fernando Alves Correia,
A Avaliação Ambiental de Planos e
Programas: um instituto de reforço da protecção do Ambiente no Direito do
Urbanismo, in RLJ, ano 137, n.º
3946, p. 13.
[29] Com clareza: Maria
Alexandra Aragão/José Eduardo Figueiredo Dias/Maria Ana Barradas, O Novo Regime da AIA: avaliação de
previsíveis impactes legislativos, in Revista
do CEDOUA, 1, 2000, p. 83: “Vê-se,
assim, que a DIA é vinculativa apenas num sentido, não impedindo a entidade
competente de indeferir o pedido de licenciamento ou de autorização por quaisquer
outras razões diferentes dos impactes ambientais que o projecto possa produzir”.
[30] O referido não deve gerar equívocos: o “assente” em
Direito do Ambiente é, sempre, provisório. Sujeitos ao risco e, portanto, à alteração
constante, os actos autorizativos em matéria de ambiente devem, também eles,
ser tendencialmente mutáveis. Sobre este problema e os seus reflexos ao nível
da quebra do dogma da estabilidade do acto administrativo cfr., por todos, Carla Amado Gomes, Risco e Modificação…cit., pp. 708 ss; ou, em termos sumários, em Introdução ao Direito do Ambiente…cit.,
pp. 94-97.
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