O poluidor que paga: Principio do Poluidor Pagador.

“Neste mosaico de Estados que se chama Europa, o mercado comum da poluição formara-se mais cedo do que o mercado comum das mercadorias. O ar e as águas poluídas circulavam livremente através das fronteiras, muito antes de se pensar em as abrir aos cidadãos e às mercadorias estrangeiras.” Nicolas Moussis.

Durante duzentos e cinquenta mil anos, mais propriamente, desde a Pré-História até à Revolução Industrial, a relação entre o Homem e a Natureza caracterizou-se pela resignação daquele à grandeza do meio-ambiente. No fundo, o Homem não conseguia explicar nem dominar a Natureza.

Contudo, a partir da Revolução Industrial, os papéis inverteram-se: é agora a Natureza que carece de protecção contra a acção devastadora e muitas vezes insensível do Homem. A verdade, é que, enquanto outrora o ser humano apenas se tinha que preocupar com as catástrofes naturais, hoje, o problema vai muito além disso – todos nós assistimos dia após dia, aos efeitos nefastos[1] e, muitas vezes irreversíveis, que derivam de rupturas do equilíbrio ecológico pela acção do Homem.

Tendo então todos nós plena consciência da importância dos problemas ambientais, deveremos assistir “de braços cruzados” à degradação do meio ambiente? Deveremos nós continuar a poluir como se a natureza fosse inesgotável? Não! Temos que encontrar um ponto óptimo de poluição que corresponde a um nível de actividade poluente que, segundo uma análise comparativa dos custos e benefícios, não é economicamente compensatório eliminar, podendo ser mantida[2]. Ou seja, no fundo, não poderemos ser utópicos e irrealistas ao defender que se pode eliminar toda e qualquer acção negativa sobre o ambiente mas, deveremos sim, encontrar soluções que compatibilizem a actividade humana com a necessidade de protecção dos bens ambientais. Agora cabe perguntar: Como?

O princípio do poluidor pagador[3] (doravante PPP) tem aqui uma relevância fundamental: se toda a poluição gera um custo ambiental para a sociedade então, as despesas necessárias ao controlo da poluição devem ser postas a cargo dos sujeitos que a causam. No fundo, os poluidores serão chamados a suportar os custos dos recursos ambientais que utilizam, não podendo ser dadas outras alternativas que não deixar de poluir ou então ter que suportar um custo económico. Toda esta lógica do PPP leva, claramente, a que os poluidores adoptem medidas e produtos menos poluentes pois, caso contrário, terão que suportar os custos inerentes a essa poluição – é esta ideia que parece transparecer na União Europeia, desde logo na Recomendação 75/436[4]. Em poucas palavras: o fim último do PPP é a prevenção da poluição futura. Afinal, por algum motivo sempre ouvimos dizer que “mais vale prevenir do que remediar”: desde logo, basta pensarmos que por vezes o dano é irremediável, ficando completamente precludida a reconstituição da situação anterior à poluição e, muitas vezes apesar de ser possível tal reconstituição, os custos das medidas de despoluição após a ocorrência do dano, são superiores a medidas de cariz preventivo[5].

Imaginemos, a empresa “Vamos-Deitar-Lixo-ao-Mar” que emite poluições perigosas. Estando nós perante uma actividade poluente, perante uma empresa que pode ser prejudicial para o meio ambiente, como é que poderemos fazer funcionar o PPP? O que é que este principio nos vai trazer de útil e relevante? Desde logo, de certa forma, o PPP vai legitimar a imposição de normas ou actos que regulam directamente a actividade poluente: o poluidor deve conformar o exercício da sua actividade com normas legais coactivas. Assim, a empresa “Vamos-Deitar-Lixo-ao-Mar” poderia ter de se confrontar, por exemplo, com a fixação de níveis vinculativos de poluição e pagamento de certas taxas.

Ora, mas vamos supor que são efectivamente aplicadas à empresa “Vamos-Deitar-Lixo-ao-Mar” medidas que visam a protecção do ambiente. Contudo, com o passar dos anos verifica-se que o impacto da sua actividade no meio ambiente vem aumentando ou seja, que as medidas adoptadas deixam de ter os efeitos desejados. Quid iuris? Poderão ser aplicadas novas medidas? Claramente que sim – se respondêssemos negativamente estaríamos a colocar em causa toda a dinâmica do PPP. O PPP pressupõe uma avaliação e fiscalização periódica dos resultados da aplicação das medidas: não podemos adoptar certas medidas para a defesa de bens jurídicos ambientais e, depois, nunca mais voltar a intervir nesse domínio, nunca mais olhar para a evolução das intervenções operadas. Bem sabemos que não estamos perante uma realidade inalterável, muito pelo contrário. Por isso, se, na prática, aquelas medidas adoptadas para a prevenção do dano ambiental já não funcionam verdadeiramente, então, é necessário modificar tais medidas para se conseguir alcançar o interesse público. Assim, em cada caso concreto, teremos de analisar se é vantajoso proceder a alterações das medidas de protecção do ambiente e, caso a resposta a esta questão seja positiva, qual a medida mais vantajosa a adoptar. Será então que poderemos sustentar que o facto de o poluidor ser onerado com um pagamento acrescido tem presente uma lógica sancionatória? Não: continuamos a ter presente um carácter preventivo. No fundo, a adopção de novas medidas visa isso mesmo: prevenir – pretende-se corrigir/evitar a ocorrência de poluição – sem qualquer necessidade de se verificarem os pressupostos da responsabilidade civil.

António Beltrão no seu manual de direito do ambiente, diz-nos que «deriva da teoria económica segundo a qual devem-se internalizar os custos externos, impondo-se ao poluidor a responsabilidade pelo custo social da degradação ambiental por ele produzida. Buscam, portanto, combater a máxima de “privatização dos lucros e socialização das perdas”. Por esta razão, também é conhecido como o princípio da responsabilidade.» [6]. Ora, parece-me que esta última afirmação é bastante perigosa: ao dizer-nos que o PPP pode ser também referido como princípio da responsabilidade civil, poder-nos-á levar a cair no erro de identificar dois princípios completamente distintos: o principio da responsabilidade civil que está relacionado com uma lógica de reparação dos danos causados às vitimas e, o PPP que leva à precaução, prevenção e redistribuição dos custos de poluição. Parece que, tal como defende Gomes Canotilho, Sousa Franco e Aragão Pinto, o PPP não se reconduz a um simples principio da responsabilidade civil: identificar estes dois princípios constituiria uma perda de sentido útil de ambos: levaria a um desaproveitamento das potencialidades dos dois[7] - o PPP vai muito além de uma lógica de responsabilização, vai muito além da simples lógica de que o poluidor deve reparar os danos que causar ao ambiente[8]. Poderemos sim, enunciar uma vertente reparadora do PPP no sentido de que os poluidores devem suportar os custos das medidas públicas de reposição da qualidade do ambiente perdida.

Todavia, se por um lado não concordamos com António Beltrão quanto à relação entre o PPP e a responsabilidade civil, parece-nos que este autor foca, na frase acima apresentada uma ideia relevante: a lógica da internalização das externalidades ambientais negativas. Mas o que significa isto?

Imaginemos mais uma vez a fábrica “Vamos-Deitar-Lixo-ao-Mar”: esta emite poluição sonora, atmosférica e fluvial afectando todos os vizinhos. No funcionamento desta fábrica há, então, actos que produzem externalidades negativas ou seja, impõe-se custos a terceiros independentemente da vontade destes. Assim, a fábrica “Vamos-Deitar-Lixo-ao-Mar” deverá suportar os prejuízos que para a colectividade advém da actividade que desenvolve como verdadeiros custos de produção. Tal como nos diz Gomes Canotilho, a internalização das externalidades leva a que os poluidores tomem em consideração, nos seus cálculos económicos, os prejuízos provocados à sociedade em geral pela actividade desenvolvida e, leva a que os poluidores modifiquem a sua conduta tornando-a socialmente menos nociva.

Ora, o PPP diz-nos que quem polui paga. Mas para sabermos quem paga, temos que saber quem é o poluidor. Pergunta-se então: Quem é o poluidor? Numa Recomendação do Conselho, já definiu a U.E o poluidor como aquele «que degrada directa ou indirectamente o ambiente ou cria condições que levam a essa degradação.» adoptando depois dois critérios – o critério da eficiência económica e administrativa da imputação dos custos e a capacidade de internalização dos custos pelos visados[9] – que tentam resolver a tarefa de determinação daquele a quem serão imputados custos quando estivermos perante uma pluralidade de poluidores. De acordo com a lógica adoptada nesta Recomendação, o poluidor, logo, aquele a quem serão imputados custos, será o produtor. Porquê? Desde logo porque é o produtor que tem um controlo sobre as condições que levam à ocorrência da poluição podendo, portanto, preveni-las ou tomar precauções para evitar que ocorram – entre outras possibilidades, os produtores podem, por exemplo, utilizar técnicas de produção menos poluentes, alterar a composição dos produtos. Percebe-se perfeitamente esta lógica e parece bastante adequada. Todavia, temos que ir um pouco mais longe na análise desta situação. Foquemo-nos num exemplo prático: os automóveis que circulam na via pública sofreram por um lado, a intervenção de quem os produziu e, por outro lado, sofrem a intervenção de quem os utiliza no seu dia-a-dia. Ora, não poderá aqui haver uma actividade poluente tanto do produtor como do consumidor?[10] Parece que sim. A este propósito distingue Aragão Sousa[11] entre um poluidor directo e um poluidor indirecto.

1.       O poluidor directo é aquele que com a sua actividade física vai provocar directamente a poluição. No caso do automóvel, pressupondo que é apenas a actividade produtora a poluidora, então, o poluidor directo será o produtor: é este que com a sua actuação está a criar um efeito nocivo para o meio ambiente. Por outro lado, pode ser o poluidor directo, já não o produtor, mas o consumidor: a actividade poluente não advém da produção mas do consumo. 
2.     O poluidor indirecto é aquele que beneficia da actividade poluente ou que cria certas condições para que a actividade se produza. Assim, será o poluidor indirecto quando a actividade produtora seja a única causa de poluição, o consumidor – este não contribui de modo directo e imediato para a contaminação do meio ambiente mas, beneficia com a actividade poluente: ao ser produzido aquele veículo, logo, ao ser emitida poluição, o automóvel vai ser colocado no mercado e o consumidor vai poder utilizar o mesmo (até porque, caso não houvesse uma aquisição do produto por parte do consumidor, o produtor nunca teria um estimulo a produzir). Porém, quando a poluição advenha do consumo, então, o poluidor indirecto será agora o produtor: não é este que provoca directamente a poluição mas é este o criador/autor do produto por isso, é este que cria as condições necessárias para que a poluição se produza tal como, de certa forma, também adquire um benefício.

Assim, qual a conclusão que poderemos tirar? Afinal, quem deveremos considerar ser o poluidor? Quem deverá pagar? Em suma: quem é mais justo que pague?

Claramente, tanto no ponto 1) como no ponto 2), demonstrámos, que podemos ter dois poluidores ou seja, podemos ter dois sujeitos que quer de forma directa quer indirecta, actuam de forma prejudicial ao meio ambiente. Deverão ser, então, os dois pagadores? Aragão Sousa diz-nos que quando o poluidor directo é o produtor e o poluidor indirecto o consumidor, não pode restar dúvidas de que quem paga é o primeiro: é este que cria e controla as condições em que a poluição se produz e que, no fundo, está em melhores condições para controlar a sua conduta. Por outro lado, quando o poluidor directo é o consumidor e o poluidor directo o produtor, a resposta não deixará de ser a mesma: é o produtor que, mais uma vez, será o pagador. Porquê? Porque claramente, o custo para o consumidor seria desrazoável, não tem tanto sentido a internalização do lado do consumidor – no fundo, o consumidor não tem outra alternativa se não deixar de consumir. Enquanto o produtor tem outras alternativas menos onerosas: este controla e domina as circunstâncias que vão dar origem ao dano, é quem está em melhor posição para prevenir a poluição (pode e deve, por exemplo, modificar o produto poluente.).

Todavia, temos algumas dúvidas quanto a esta solução. Se, no fundo, nesta lógica, tanto o produtor como o consumidor são poluidores, se ambos contribuem ou de forma directa ou indirecta, para o desgaste do meio ambiente, porque é que apenas um deles deve ser onerado? Na verdade, se assim for, fará mais sentido que se fale em princípio do produtor pagador porque será sempre este que paga. Percebo perfeitamente os argumentos de Aragão Sousa mas, não me parece ser, com o devido respeito, essa a posição mais justa. Assim, devem os consumidores também pagar: eles próprios são poluidores, muitas vezes de forma indirecta, é verdade, mas, são sempre poluidores: eles beneficiam de um produto poluente, estimulam a produção de tal produto e, por isso devem pagar. Logo, ao contrário do que muitos defendem, parece que a repercussão externa[12] será uma opção adequada a tomar por parte dos produtores. Através da repercussão, o produtor vai incluir no preço final dos bens ou produtos, as despesas/pagamentos que têm que efectuar. É certo, que essa repercussão levará a uma subida dos preços mas, daí só podem advir vantagens: por um lado, leva a que, aumentando os preços, a procura de tais bens poluentes ou que derivam de uma produção poluente diminua[13] por outro lado, permite que o produtor e o consumidor, possam ambos, suportar o custo da despoluição. Uma outra opção, será a criação de impostos que incidem sobre o consumo de tais bens poluentes.

Tendo então nós já discutido quem deve ser considerado poluidor e, como tal, pagador, cabe-nos perguntar: existirão casos em que o poluidor não pague?

A resposta não pode deixar de ser positiva. É verdade que não poderemos negar a relevância deste princípio no estabelecimento de um clima de equilíbrio entre o Homem e o ambiente. Mas, não deveremos olhar para o PPP em termos absolutos: o PPP tem que ser harmonizado com os restantes princípios constitucionais. Todos nós teremos que olhar para este princípio, concretizá-lo no caso concreto e conciliá-lo com os restantes princípios constitucionais. Não será imaginável defender que os bens ambientais deverão prevalecer sobre todos os outros, deveremos sim, ponderar todos os bens jurídicos em presença, todos os fenómenos envolvidos. O direito não se deve divorciar do ambiente mas, também não se deve centrar única e exclusivamente nessa vertente. Assim, compreende-se perfeitamente que possam existir casos em que o decisor ao ponderar interesses conflituantes, considere prevalecentes outros interesses que não os ambientais levando, por exemplo, os poderes públicos a não fixarem limites à emissão de certas substâncias e a conceder subsídios. Imaginemos que uma empresa com grande peso na economia nacional e com um elevado número de trabalhadores, teria que remodelar as suas instalações e os seus instrumentos de fabrico por estes serem já bastante obsoletos e poluentes. Mas, imaginemos ainda, que essa empresa se encontra em graves dificuldades económicas e, a imposição de tais medidas seriam nefastas para a sua estabilidade financeira podendo, inclusive, ter que despedir e reduzir os horários de trabalhadores. Ora, se neste caso, averiguando a veracidade dos factos invocados pelo empresário e analisando em termos objectivos os interesses em presença – por um lado, a imposição de medidas essenciais à protecção do ambiente, por outro lado, as expectativas da empresa e a estabilidade dos postos de trabalho – podemos concluir que se impõe a manutenção da actividade – então, poder-se-ia optar por ajudar o poluidor a adoptar as medidas impostas ou, ainda, por exemplo, retardar a aplicação de tais medidas.

Uma discussão que é tida neste domínio, é o facto de ser, ou não, uma boa opção adoptar uma política de protecção do ambiente financiada por impostos gerais. Ora, será adequado fazer os contribuintes suportar tais custos? Tem-se defendido que esta não será uma boa opção. Parece que se compreende bem porquê: todos os contribuintes, mesmo aqueles que não são poluidores e que são sim vítimas da poluição, estariam a suportar um acréscimo de carga fiscal – estaríamos a criar um enriquecimento sem causa dos poluidores à custa de toda a sociedade. Assim, tem-se apostado na criação de um fundo de protecção do ambiente que será alimentado pelos poluidores e que, servirá para obter as verbas necessárias à realização das despesas públicas de protecção do ambiente. Mas então, de onde resultarão os montantes pecuniários que servirão tal fundo? Resultarão, por exemplo, de impostos – mas estes impostos, não incidirão sobre todo e qualquer sujeito mas, apenas, sobre os poluidores. Podemos assistir, assim, à criação de impostos ecológicos directos ou indirectos: os primeiros quando os poluidores que deverão pagar são os produtores; os segundos quando o encargo incidirá sobre os consumidores, tributando a actividade de consumo. A nível comunitário temos, desde logo, a Directiva 2006/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 17 de Maio de 2006[14] que, expressa precisamente a lógica do poluidor-pagador: tendo em conta o desempenho ambiental dos veículos, haverá uma variação dos preços das portagens – pretende-se com esta directiva, incentivar o uso de meios de transporte que respeitem o ambiente bem como a internalização dos custos sociais e ambientais. Esta Directiva deixa bem expresso no ponto 1) dos considerandos que «É indispensável um sistema de tarifação mais equitativo na utilização da infra-estrutura rodoviária, baseado no princípio do «utilizador-pagador» e na capacidade de aplicar o princípio do «poluidor-pagador», por exemplo através da variação de portagens para ter em conta o desempenho ambiental dos veículos, a fim de encorajar transportes sustentáveis na Comunidade. (...)»; no ponto 10) dos considerandos é-nos ainda dito que será «(...)conveniente que os Estados-Membros possam diferenciar as portagens de acordo com a categoria de emissões do veículo (classificação «EURO») e o nível de danos causados às estradas, bem como com o local, o período do dia e o nível de congestionamento (...)».

O Homem não se pode divorciar do ambiente mas, também não podemos deixar que o ambiente se divorcie do Homem. Por isso, O PPP tem que funcionar, tem que atingir o seu máximo - o poluidor tem que pagar.

Indicações bibliograficas:

. Aragão, Maria Alexandra de  Sousa - O Principio do poluidor pagador: pedra angular da politica comunitária do ambiente, Coimbra Editora, 1997.
 

. BELTRÃO, António, Manual de Direito Ambiental – série concursos públicos, Editora Método, São Paulo.

. CANOTILHO, José Joaquim Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, Universidade Aberta, 1998

. Miranda, Beatriz Conde, Principio da precaução e do poluidor pagador: uma análise económica dos instrumentos protetivos ambientais, 2009

. PEREIRA DA SILVA, Vasco, Verde Cor de Direito - Lições de Direito do Ambiente, Almedina, 2002.

Sara Arrábida Marques, aluna nº 19851.

---

[1] Por exemplo, a extinção de espécies animais e vegetais e a exaustão dos recursos naturais.

[2] MARIA ALEXANDRA DE SOUSA ARAGÃO, O Principio do poluidor pagador: pedra angular da politica comunitária do ambiente, Coimbra Editora,1997, p.20;

[3] O PPP nasceu no quadro da OCDE, na Recomendação C(72)128, de 26 de Maio, onde se estabelece que «o poluidor deve suportar as despesas da tomada de medidas de controlo da poluição decididas pelas autoridades públicas para assegurar que o meio-ambiente se mantenha num estado aceitável». Actualmente encontra-se consagrado no artigo 191º do TFUE - «(...) basear-se-á nos princípios (...) do poluidor-pagador.» Também o nosso legislador constituinte sentiu necessidade de consagrar tal principio no artigo 66º/2 alínea H) da CRP; Deveremos tomar ainda em consideração o artigo 3º alínea a) da Lei de Bases do Ambiente.

[4] «A imputação aos poluidores dos custos da luta contra a poluição que eles provoquem, obriga-os a reduzir esta ultima e a procurar produtos ou tecnologias menos poluentes, permitindo deste modo uma utilização mais racional dos recursos do ambiente; Além disso, obedece a critérios de eficácia e equidade.». Exemplo disso será nos casos dos resíduos: cada vez mais as empresas percebem que é muito mais vantajoso apostar em alterações dos processos produtivos que permitam a redução de emissões e resíduos em vez de colocar os resíduos industriais em aterros controlados cuja taxa de utilização é bastante elevada.

[5] Para  SOUSA ARAGÃO, para além do principio da prevenção, também o principio da precaução deve aqui ser levado em conta. Para esta autora, são dois princípios concretizadores do PPP – op.cit.,p.118.

[6] ANTÓNIO BELTRÃO, Manual de Direito Ambiental – série concursos público, Editora Método, São Paulo.

[7] CLÁUDIA MARIA CRUZ SANTOS, JOSÉ EDUARDO DE OLIVEIRA FIGUEIREDO DIAS, MARIA ALEXANDRA DE SOUSA ARAGÃO com coordenação científica de JOSÉ JOAQUIM GOMES CANOTILHO, Introdução ao Direito do Ambiente, Universidade Aberta, 1998

[8] Não pensemos, contudo, que é este o único autor a fazer esta identificação: Entre outros, Martine Remond-Gouillod, afirma que o PPP «(...)corresponde à evolução da responsabilidade civil em matéria de actividades criadoras de risco.»

[9] Diz-nos tal Recomendação que «No caso das poluições em cadeia a imputação dos custos pode, pois, fazer-se no ponto onde o número de operadores é o mais fraco possível e o mais fácil de controlar, ou então onde contribua mais eficazmente para a melhoria do ambiente e onde sejam evitadas as distorções de concorrência.».

[10]O consumidor goza o veículo e, com isso, há uma emissão de gases tóxicos; o produtor ao criar o veículo estará também, em certos casos, a desenvolver uma actividade poluente.

[11] SOUSA ARAGÃO, op cit.,p. 140-142.

[12] Contrariamente à repercussão interna – esta reflecte-se dentro da própria empresa diminuindo-se as despesas com o factor de trabalho. Por exemplo, reduzir-se o número de trabalhadores.

[13] Todos nós teremos sempre, à partida, opções menos poluentes.

[14] Procede à alteração da Directiva 1999/62/CE.